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地方政府在市场化进程中的功能分析
[摘要]
内容提要： 文章认为，地方政府在我国的市场化进程中的功能是不可替代的，主要表现在四个方面：一是培育市场，促进市场的生成和发展，如培育各类市场主体、建设和完善商品市场和要素市场、引入市场机制优化资源配置等。二是在市场机制不健全的情况下直接介入市场，弥补市场空缺，主要包括市场投资行为和市场扩张行为。三是提供公共产品，为市场创造良好的外部环境，并创造性地运用市场机制解决公共产品的供给问题。四是转变自身职...
内容提要： 文章认为，地方政府在我国的市场化进程中的功能是不可替代的，主要表现在四个方面：一是培育市场，促进市场的生成和发展，如培育各类市场主体、建设和完善商品市场和要素市场、引入市场机制优化资源配置等。二是在市场机制不健全的情况下直接介入市场，弥补市场空缺，主要包括市场投资行为和市场扩张行为。三是提供公共产品，为市场创造良好的外部环境，并创造性地运用市场机制解决公共产品的供给问题。四是转变自身职能，实现政企关系的分离，使市场化向纵深发展。
关键词：地方政府；市场化；功能
中国的市场化是一个政府主导型的市场化，政府在这一进程中起着关键的作用。[1]有关中央政府在市场化进程中的作用，已有不少研究成果，但对地方政府的功能则较少涉及。实际上，地方政府在我国的市场化进程中的作用是不可替代的，其行为大大促进了中国的市场化进程。
一、 培育市场要素，促进市场的生成和发展
由于受改革的初始条件[2]和改革成本[3]等因素的制约，中国的市场化改革选择了一条渐进式的道路，大部分改革措施都经过选点试验，然后对试验结果进行评估，并逐渐予以推广。这种改革方式的逻辑起点显然落在了地方这一层次，也决定了地方政府在市场化进程中的“先行官”角色，分析地方政府的功能也必须从这里开始。
在高度集中的计划体制时代，权力都集中在中央政府，地方政府只需简单执行中央的指令计划，无权也无需根据本地的资源禀赋进行规划和建设，因而地方政府也缺乏发展经济的内在驱动力。改革开始后，渐进式的路径选择必然要求中央政府通过分权来调动地方政府的积极性。分权有行政性分权和经济性分权两种，即经济权力从政府到企业的转移和从中央政府到地方政府的转移。20世纪80年代，我国中央政府既实行了行政性分权，又实行了经济性分权。但是，这两种分权的效果并不完全相同。有的学者认为，行政性分权要比经济性分权更有效。[4]而行政性分权是围绕着财政包干制度逐步展开的。随着放权让利和“分灶吃饭”的财政体制推行，地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，它不再仅仅是传统的统收统支的财政体制下那样的一个纵向依赖的行政组织，而获得了相当部分的行政管理权力，并逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，具有了强烈追求本地经济快速增长的能力和动力，同时，也承受着加快本地经济发展的压力。这就极大地激发了地方政府发展经济的积极性。由于中央政府在放权让利的同时，并没有给下级政府提供充足的发展经济所必需的资源保证，也没有完善的资源配置机制，这就迫使地方政府着重从较易的环节入手，从原有体制外谋求突破，即从原有体制外探索引入市场机制解决资源的新路子。
培育各类市场主体。由于中国的改革是一种渐进式的改革，改革开放初期，传统的国有经济部门还保留着较多的计划经济色彩，原有利益格局的体制惯性还未打破，而且，中央给予地方政府这一领域的权力运作空间也较有限，改革的难度和成本大。特别是越往基层，地方政府所管辖的国有企业就越少，到了县乡一级，基本上就没有。这就迫使地方政府绕开改革的难点，从传统体制外入手，培养其他非国有市场主体，获得改革的比较效益。国内不少学者把这种改革称为“增量改革”，即“不从对资产存量的再配置入手，而着眼于在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制”[5]。一些地方政府采取各种措施扶持这些新的市场主体，如兴办乡镇企业，鼓励个体和私营企业的发展，引进外资，促进“三资”企业的发展。地方政府或者直接指导，或者直接参与，或者首先发现并予以支持和帮助，或者通过游说争取中央的首肯。这便有了后来闻名全国的发展乡镇企业的“苏南模式”、发展私营企业的“温州模式”和发展外资企业的“珠江三角洲模式”。这些非国有经济主体与市场机制有着天然的联系，因为它们自主经营、自负盈亏，以市场为导向，以竞争为动力，不存在“铁饭碗”、“大锅饭”，因而是市场化的基本动力。随着这些增量改革的推进，市场力量日益增强，逐渐形成对体制存量的压力和吸引力，从而对国有企业改革产生积极的推动作用，迫使其按照市场机制进行运作，改革内部体制，逐步走向市场化，从而实现由增量改革向存量改革的过渡。市场经济的内在动力源于竞争，而竞争源自多元主体的存在。江苏、浙江、广东这三省后来成为我国经济发展最快的省份，也是市场化进程走在前列的省份，[6]与三省地方政府积极扶持体制外新市场要素的生成和发展有着直接的关系。
建设和完善商品市场和要素市场。一些地方政府为配合地区经济发展，大力抓市场硬件设施的建设，推动市场的发育。如广州市从1979年就率先在全国恢复开办农贸市场，至1988年已办农贸市场340个，成交额在全国各大城市中连续多年居于首位。广东省到1990年已办农贸市场3287个，连续多年集市贸易额居全国各省、直辖市、自治区的首位。[7]地方政府推进市场建设的方式主要有：（1）统筹规划，并配之以相应的行政措施。如浙江省政府从改革开放初期就把培育市场体系作为重要的议事日程。1986年省政府特别发文，提出各县市可以从每年征收的集市贸易税中提取5%左右，作为市场建设资金，专项用于市场建设和与市场有关的配套设施建设。1991年省政府又发出《关于进一步办好城乡市场的通知》，提出“统筹规划，合理布局，发挥优势，讲究实效”的市场建设原则，要求在巩固和提高现有市场的基础上，有领导、有计划地兴建专业市场、批发市场，并多渠道筹集资金，妥善解决市场建设所需问题。正是由于政府的规划指导和扶持，后来形成了浙江以某一类商品的现货批发、集中交易的专业市场特色。全省年成交额超亿元、超10亿元的专业市场数，浙江连续多年名列全国前茅，其中的义乌中国小商品城和绍兴中国轻纺城，也连续多年保持全国冠、亚军的地位。（2）简化手续，优先审批。如广东省顺德市的家电名牌林立，建家电城有利于地方经济发展，市政府对家电城的建设予以大力支持。市计委、建委优先立项，优先审批；市工商局对凡进入顺德家电城经商的客户优先简化办理营业执照手续。（3）引入市场机制，加快建设步伐。一些地方政府按照“谁投资谁受益”的原则，鼓励商业、供销、物资部门投资兴办市场，采取各种形式集资开发市场。如广东省东莞市政府在市场建设上强化政府行为和力度的同时，利用市场机制的驱动，发动全社会的力量营建市场，形成了投资主体多元化的局面。在政府的扶持下，虎门成为全国闻名的服装市场。
在各类商品市场相继发展的同时，一些地方的劳动力市场、技术市场、信息市场、房地产市场和金融市场等生产要素市场也得到了快速发展。为了规范市场行为和维护市场秩序，地方政府还加强法制建设，改革市场管理体制，为市场的健康发展创造良好的环境。
引入市场机制，优化资源配置。市场机制主要包括价格机制、供求机制和竞争机制，其中价格机制是核心。在传统的计划体制下，商品的价格由国家统一规定，不反映市场的供求关系，而且由于单一的供给主体，不存在竞争关系，从而使企业缺乏活力，资源配置在低效率中循环。因此，要激活经济活力，就必须打破原有的资源配置方式，引入市场机制。而这又是首先从地方政府尤其是沿海的地方政府开始的。“在中国，计划配置资源的机制在相当大的程度上是被沿海地区的地方政府打破的。”[8]而广东在这方面的改革最为典型。在改革开放初期，广东在执行“特殊政策、灵活措施”中，对不合理的价格体系和价格管理体制作了有步骤的改革，实行“调、放、管”结合，适当扩大了地方定价产品的范围，逐步放开了农副产品的价格和主要工业消费品的价格，对服务价格和大多数生产资料的价格也作了调整或者放开，并把部分价格补贴从暗补改为明补。经过十多年的价格改革，广东走出了一条“先调后放，调放结合，以放为主，分步到位”的路子，较好地发挥了价格杠杆对经济生活的调节作用。在改革中，政府模索出了一套管理价格的新路子，利用灵活多样的手段进行宏观调控。例如，实行各级政府物价控制目标责任制，作为考核政府绩效的重要内容之一；通过新闻媒介或自办专业报刊，公布价格信息，指导供求；通过行业组织协调价格；控制价格总水平的上升幅度和作价差率；制订一系列的价格管理法规；完善审价、物价统计、成本调查等制度。到90年代初，广东已形成了少数重要商品价格由国家管理，多数商品价格由市场调节的价格体制。其结果是繁荣了市场，提高了资源的配置效率，增强了企业活力，促进了产业结构的调整和人民生活水平的提高。在上个世纪80年代的多次通货膨胀中，广东的物价和经济发展是最为稳定的，这对其他地区乃至全国都起了良好的示范效应，后来我国价格改革的路径与广东的试验非常相似，取得了极大的成功。
二、 直接介入市场，弥补市场空缺
按照规范的市场经济理论，在市场经济体制下，政府不该代替市场去配置资源，其作用仅限于市场竞争的裁判者和市场秩序的维护者，在市场失灵的地方发挥作用，提供公共产品和公共服务。地方政府的作用也如此。但是，中国的市场化是一个渐进的过程。一方面，计划体制被逐渐破除，由政府直接配置的资源、直接定价的产品和直接安排的收入所占的比重逐渐减少；另一方面，市场体制并没有完全建立起来，要素市场还不完全和不成熟（如金融市场、劳动力市场等），价格改革还没完全到位（如国家还掌握部分产品的定价权），市场竞争还不规范，等等。也就是说，计划和市场都不完整。在这种情况下，为了保证资源配置的效率，需要政府衔接不完全的计划和不完全的市场，代行市场的部分职能，以保证资源配置的效率。在中央政府下放权力，弱化作用的情况下，能担当这一重任的自然是地方政府。于是，地方政府为了更快地发展经济，便直接介入市
其它培训参考信息：
东北大学——文法学院
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复旦大学MPA
中国人民大学——行政管理学院
中山大学——政治与公共事务管理学院
厦门大学法——公共事务学院
清华大学——公共管理学院
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