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重塑国家发展规划决策机制
[摘要]
问题的背景
在当今世界，经济全球化和区域经济一体化两大趋势相互推动。中国也在近十年开始积极参与到中国周边地区的区域经济一体化进程中。［1］这些举措给中国和地区国家的发展带来了更广阔的发展空间，同时扩展了中国和地区国家之间的共同利益，有利于塑造一个更加和平与稳定的地区安全环境。［2］和中国日益积极地参与区域经济一体化和经济合作的情况相比，中国国内的市场一体化则严重滞后。中国国内的次...
问题的背景
在当今世界，经济全球化和区域经济一体化两大趋势相互推动。中国也在近十年开始积极参与到中国周边地区的区域经济一体化进程中。［1］这些举措给中国和地区国家的发展带来了更广阔的发展空间，同时扩展了中国和地区国家之间的共同利益，有利于塑造一个更加和平与稳定的地区安全环境。［2］和中国日益积极地参与区域经济一体化和经济合作的情况相比，中国国内的市场一体化则严重滞后。中国国内的次区域经济一体化以及最终形成统一的中国市场还是刚刚起步。［3］尽管粤港澳、长江三角洲（上海、江苏、浙江三省）、京津唐、环渤海经济圈以及长株潭（长沙－株洲－湘潭）等地区的经济一体化的讨论日益深入，一些地区的政府开始建立了例行的地方高级官员会晤（比如上海、江苏、浙江三省的常务副省长联席会议）；［4］京津冀之间也有了诸如将天津机场划归首都机场，［5］北京货物在天津港出关可以直接在北京办理手续，以及达成“华北护菜协议”这样的具体举措，［6］但各地方政府之间基本上还没有一个制度化的、系统的协作关系。这离“市场统一中国”，［7］最终形成统一的中国国内市场的目标只是万里长征走完了第一步。而中国强大的一个根本基础乃是国内市场必须是一个统一的大市场。
在对外开放要快于对内开放（特别是就沿海地区而言）的现实背景下，还应该看到左右中国发展的两个历史性因素。首先是中国将在相当长的时间内处在社会主义市场经济的初级阶段，因此中国政府将在中国的经济发展中扮演比其它更成熟的市场经济中的政府更为多的角色（这并不意味着要增加政府的介入）。而政府的作用除了利用宏观的财政调节工具外，另一个重要的方面乃是通过发展计划干预中国经济的发展。其次是中国已经形成了南北西三部分的次区域经济分工框架，［8］这一方面是因为自然资源分布造成的结果，也有中国改革开放前的计划经济指导下的经济建设的原因。［9］改革开放后更是形成了以加工出口为主导，已经基本或完全融入全球市场的沿海地区，相对于对外开放滞后，经济发展也欠发达的广大中西部地区的二元板块格局。
这就意味着中国的国内市场统一必须至少考虑到两个方面的问题。一是政府对经济发展的计划性指导和引导作用将在相当长时间内存在。二是中国地区间的分工和差别将不可能在短期内消除，而且完全消除也不见得符合经济规律。
因此，在“市场统一中国”的过程中，中国面临的问题是如何把市场经济中的政府计划因素变成积极的，而不是自由经济学派完全否定的消极因素，以及把区域发展不平衡的因素变成中国发展中的积极因素。
阻碍次区域经济一体化的根本性障碍之一：政绩障碍
按照一个对长江流域经济协作的障碍的分析，［10］阻碍次区域经济一体化的障碍主要有：（1）政绩障碍在我国目前的政治架构中，中央对地方省、市领导的政绩考核高于一切，地方党政领导的任期业绩都是刚性的政治目标，省与省之间、省内的市与市之间都有各自的发展纲要和目标。在计划经济时代，国家和地方国营企业争资源、争计划、争市场，结构雷同。在改革开放后的市场经济时代，地方政府经济自主权和发展决策权大了，却造成了重复投资，产业雷同，城市功能相似的结果。吸引外资时，各地拼优惠政策，抢项目，抢投资；在进出口贸易中则拼价格，恶性竞争。刚性的政绩指标严重地影响了地区和国家整体经济利益的实现。（2）财税体制障碍我国的企业是按照注册地征缴税收。一个城市或地区的企业迁移到外地，税收就要转到外地，而转出企业的城市政府就相应少了一部分税收。这样一来，一些地区就不愿意看到企业去外地投资。（3）功能障碍城市经济的发展，如美国、日本、欧盟等地区的都市经济圈和城市群都是在各自优势的基础上发展起来的，每个城市的功能都具备了鲜明的城市特征。而长江三角洲中一些城市除语言、人口、地域有一定差异外，在城市特征、产业结构、文化教育、经济开发区、乡镇企业、农业种植等方面基本上是一个规划设计师的作品。（4）信息障碍政府信息的公开共享不充分，严重地阻碍了区域性经济协作和资源流动，使得在企业改制、招商引资、产业转移、企业兼并等方面，各城市的企业和政府部门无法进行有效交流和合作，一些能够促进经济一体化的市场行为无法实现。这其中，本文作者认为上述四个方面的障碍只有政绩障碍是阻碍次区域经济一体化的根本性障碍。
首先，在地方官员越来越意识到对不同城市和地区必须从比较优势的眼光来考虑发展的情况下，功能障碍已经有所削弱，而且将继续削弱。而造成信息障碍的最主要原因乃是政府不愿意分享信息，其出发点也是为了保政绩。不过，信息障碍在如今信息越来越发达的时代也已经大大削弱。
其次，企业按照注册地征缴税收应该说没有什么太大的问题。财税体制不可能完美，而且必须具有鼓励经济发展竞争的作用（关键是竞争的理性化），否则又要回到吃大锅饭的时代。企业决定是否留在一个地方主要取决于该地区的经济软环境。因此，一个企业到外地去投资反映的正是外地有更好的利润发展空间。这种市场环境的竞争是推动经济发展和政府职能转变的有效刺激，不能消除。在利益分配问题上，在目前的税收体制下，被投资方政府获取的利益主要是更多的就业机会，员工的所得税及员工收入带来的间接经济利益（消费），以及地方税收。而投资一方的政府获得的则是原母公司到外地投资获得更大发展空间，利润返还总部后在原地的投资（比如研发）等等所带来的利益。这种分配应该说是相当合理。如果果真实行在投资注册地纳税的制度，企业恐怕就根本不会在上海或者中国的其他地方注册，而是都跑到百慕大，维尔京群岛去了。而那些拥有众多大企业的地区也就不用再进一步改善投资环境来吸引更多的投资了。因此，在上述四个方面的障碍中，政绩障碍才是阻碍次区域经济一体化的根本性障碍。
这一方面是因为各地区缺乏国内合作的精神（对外开放，或者狭义的引进外资一直是一个政绩的体现，而引进内资成为一个政绩的体现则是近几年的事情），更是因为一些地方的领导缺乏新思路，发展模式基本上雷同。而信息障碍也主要是因为各地方政府因为政绩障碍而故意封锁信息的传播，以避免其他地方获取自己的发展思路、争夺中央政府的拨款等等因素所造成的。
但是，一个国家不可能，也不应该消灭对地方政府政绩的考核（即便联邦制的国家也不会如此），问题的关键是如何将这种对政绩的追求最大效率地转化成为对国家的整体发展有利的因素。
根据性障碍之二：行政区划为主体的发展规划决策系统除政绩障碍之外，另一个阻碍次区域经济一体化的根本性障碍乃是中国发展规划的决策机制。事实上，政绩障碍和决策机制障碍之间有着密不可分的联系。自新中国成立后，中国的发展中就一直都有计划。但是，在低于中央政府的水平下，基本上不存在次区域计划的概念，经济发展规划都是以行政区划为主体，大到省，小到县甚至镇。行政区划基本上是一种历史的沿革，主要是反映了政府行政管理的需要，而即便行政区划反映了当时的经济发展需要，也不意味着这些行政区划还适合今天或是未来的经济发展需要（这并不是说一定要打破如今的行政区划而重新划界）。目前的国内外区域管理研究也多半集中在已有的行政区划上，因此，其对制定中国的发展规划的指导作用也是有其局限性的。［11］在现行的以行政区划为主体的制定发展战略规划的体制下，各地的计划委员会（计委）权力都很大。但是这些部门都只是为本行政区域内的利益服务，其眼光也就基本上立足于其管辖范围之内。这样的现状意味着行政区域内的计划基本上只考虑到本行政区域内的利益。加上一些地方官员中存在的“形象工程”（或“政绩工程”）和狭隘的地方主义思想，经常一个次区域内的不同地区争相搞同样的东西，你有的我也必须有，相互攀比，而不是争取相互补充。一个次区域中经济密切相联的几个不同地区竞相发展类似的基础设施，工业体系，以及服务体系。其结果是一个小小的区域内就可能有好几个深水港口，大型机场等等，重复投资，最后所有的基础设施都严重吃不饱，造成大量的资源浪费。
总体说来，在中国目前的次区域经济一体化的过程中，政府基本上都是因为自然的发展达到了一定程度后才不得不被动应对，而不是通过主动的规划来为次区域经济一体化奠定基础。比如，长沙、株洲、湘潭三市两两相距仅为45公里，且彼此间有高速公路、铁路和水运相连接，空间位置和便利的交通条件为三市间的联系与协作提供了客观基础。但是，在过去，三个市的计划是各自计划各自辖区内的问题。在一些基础设施问题（比如交通、电力、水和环境、教育、文化、信息）上基本上没有共享、共建、共管。目前三个城市交通同环、电力同网、信息共享、和环境同治格局的逐步形成基本上是一种自然发展迫使政府改变行为方式以适应经济发展需要的结果。而如果这三个城市在过去就能够有次区域经济合作和一体化的概念，许多宝贵的资源就可以被节省下来，基础设施的使用效率就可以更高。如此近的三个城市都不能在城市发展规划方面进行协调，其他距离更加大的不同地区的协调工作就更加难以想象了。
如长江三角洲一带，就已经出现一些相当严重的区域内各城市和地区的经济结构趋同化，导致了盲目竞争和恶性竞争。比如在汽车行业，长江三角洲的多数城市都把汽车工业列入支柱产业，重复建设（目前该区域整车和改装车企业已经达上百家）。而除上海外，其他城市的汽车工业都存在着不同程度的产量低、规模小的问题。［12］因此，以行政区划为主体的发展战略规划决策体制存在着严重的缺陷，［13］不符合经济规律，已经越来越不适应统一中国市场的需要。
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