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财政体制目标定位与改革思路
[摘要]
一、公共财政：中国财政体制改革的目标定位
我国已经初步建立起社会主义市场经济体制，但财政体制的转换还跟不上发展的需要，从而对市场经济的进一步完善和发展，对财政本身都造成了不利的影响。财政体制未能适时转换，原因是多方面的，但指导思想不明确、目标定位不明晰是其中的重要因素之一。因此，重构中国的财政体制，首先要确立一个恰当的目标。那么，中国财政体制的重构目标是什么呢?在计划经济体制下...
一、公共财政：中国财政体制改革的目标定位
我国已经初步建立起社会主义市场经济体制，但财政体制的转换还跟不上发展的需要，从而对市场经济的进一步完善和发展，对财政本身都造成了不利的影响。财政体制未能适时转换，原因是多方面的，但指导思想不明确、目标定位不明晰是其中的重要因素之一。因此，重构中国的财政体制，首先要确立一个恰当的目标。那么，中国财政体制的重构目标是什么呢?在计划经济体制下，财政的理念是“国家分配论”，国家是一个“大管家”，财政力求包揽一切。在由计划经济迈向市场经济的过程中，经济体制环境变化了，政府职能也变了，财政体制显然应该按照新的经济体制的内在逻辑重新构建。
综观市场经济国家的财政体制，尽管其形式多样，侧重点各异，但基本模式是相似的。以满足社会公共需要为目的而进行政府收支活动的模式，在理论上被称为“公共财政”。分析改革开放20多年来中国财政收支实践面临的困难，不难得出结论：中国财政体制改革必须走公共财政的道路。正如社会主义也有市场，资本主义也有计划一样，公共财政也并非西方国家的专利晶。中国在选择市场经济体制的同时，也就注定了要走公共财政的道路。搞市场经济，就要搞公共财政。因此，现实的选择只能是：按照市场经济的内在要求和公共财政理念，重新界定中国财政的职能范围，规范财政收支活动，加强财政收支管理，理顺中央与地方的财政关系，推进财政体制的创新，最终向公共财政体制转变。
二、进一步推进财政体制改革与创新的基本思路
(一)按照公共财政的基本要求，明确界定政府的事权范围，为建立科学、规范、稳定的分税制财政体制提供基础性条件
1.按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。在市场经济中，政府应该干什么、能干好什么以及如何干?由私人机构来执行目前政府正在执行的一些任务，能否做得更好?这一直是世界各地的选民、决策者不断思考、探索实践的重要问题。中国的经济社会正处于转型期，重新界定政府职责尤为紧迫和重要。根据世界银行对转型国家经验教训的研究所得出的结论：首先，政府在生产、产品分配及服务方面的作用应大幅度地削减。只有在市场失败的方面，如国防、初等教育、农村道路和一些社会保障项目等，在政府干预能够改善市场的情况下，政府干预才被视为合情合理。其次，政府必须停止对微观经济活动的直接控制，政府应致力于促进宏观经济稳定，为私营部门的发展和竞争提供一种法律上的环境。最后，提供社会保障是所有国家政府的主要功能，但在市场经济中，社会保障应该主要针对最需要保护的那些弱势群体，政府不应为了使所有的人获得足够的生活标准而提供慷慨的保障，而是有必要强化个人在收入和福利方面的更大的责任心。
2．按分职治事、受益范围和法制原则明确界定中央政府与地方政府的事权范围。分职治事是指在按效率原则对政府事务与民间事务进行合理分工的基础上，对政府有充足理由承担的事务，在政府内部按照凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般就不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般就不上交中央政府的原则进行划分。受益范围原则是指政府行使政治经济职能和提供公共产品与服务时，若受益范围遍及全国则应划为中央政府事权，若受益范围仅限于特定区域的居民和企业则应划归相应一级地方政府。法制原则是指各级政府事权的确认、划分、行使及调整等应有相应的法律保障，做到法制化、规范化并保持相对稳定。
根据上述原则和中国国情，中央政府的事权范围及主导作用应主要包括：(1)制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，对经济发展的重大问题进行决策，并通过各种手段组织实施。(2)调节经济总量和经济结构，促进并保持总供求和部门结构的大体均衡，促进宏观经济持续、稳定、协调发展。(3)在市场失效领域，有效承担起跨省际重大基础设施和基础产业项目的投资建设、提供全国性公共产品等。(4)调节GDP分配结构和组织社会保障，从全国着眼把收入差距控制在有利于经济发展和社会稳定范围内，协调好公平与效率的关系。(5)调控各地区发展差距，促进地区间经济社会协调发展。(6)维护正常的社会秩序和法律秩序。(7)自觉组织和推动市场化进程，培育和完善市场体系。(8)维护国有财产的所有者权益，防止国有资产流失。(9)维护全国的生态平衡，搞好环境保护和人口控制等。
地方政府的事权范围应主要包括：(1)制定本地区经济社会发展战略，对本地区经济发展速度、方向、结构、生产力布局、收入分配关系等具有区域性的重大问题进行决策并组织实施。(2)根据本地区居民、企业对公共产品的需求，合理确定税收和非税收入规模及其各自的内部结构，并将其按预算程序转化为公共支出，有效提供公共产品，为降低企业交易成本和提高居民生活质量服务。(3)调节本地区内部的协调发展和维护社会安定。(4)维护地区内正常的社会秩序和法律秩序。(5)组织和推动市场化改革进程，培育和完善区域内各类市场。(6)执行中央政府制定的各项法律政策，完成中央政府提出的各项目标和任务。
对各级政府的共有事权尤其是基础结构(包括公路、铁路、港口、机场、电信电话、治山治水等生产性基础设施)领域的共有事权，也应按项目分级管理和费用分级负担原则进行划分。
3．政府通过立法，而不是行政干预，来建立政府间责权利关系的准则。从世界有关国家的经验看，不论是联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，政府间责权利关系都是建立在宪法或相关法律基础上，责权利关系的调整也按法定程序进行。以日本为例，日本战后的宪法中有一章是关于地方政府自治的内容，有关地方政府的组织和运作用法律固定下来；除宪法外，日本地方财政法详细规定了中央与地方在事权范围和支出责任上的具体分工；日本地方税法则详细规定了地方政府的税收权限。法律规定保证了地方预算收支的稳定性和可预测性，保护地方政府免受中央政府随意改变事权责任和税收分享比例、经费分摊比例。同时，这些法律还能帮助地方政府建立起对中央政府的信任。
完善中国的分税制，理顺政府间的责权利关系，需要发挥包括宪法、预算法、税法等在内的法律的作用，弱化行政干预，为规范的分税制财政体制运行奠定可靠的法律基础。
(二)科学划分政府间税种并积极推进税费改革，完善和规范财政收入体制
1．合理调整中央与地方财政分配关系。考虑到利益分配关系调整的复杂性和艰巨性，今后一个时期调整中央与地方的财政分配关系应采取“两步走”的办法。第一步，在“十五”期间适当调整中央与地方在某些税种上的分享办法和比例，逐步扩大过渡期转移支付规模，重点增强中西部地区财政保障能力。具体措施有：(1)改变企业所得税按照企业隶属关系划分收入的办法，实行按比例共享或分率共享。(2)将个人所得税调整为中央和地方共享税。(3)适当调整证券交易印花税的中央分享比例，中央政府因调整个人所得税、证券交易印花税所增加的收入，全部用于对中西部地区的转移支付。(4)进一步推进省以下分税制改革，使市、县级财政有比较稳定的收入来源，增强市、县级财政保障能力。第二步，在“十五”末期至2015年，按照规范的分税制财政体制的要求，合理调整中央和地方的事权和财政收支范围，严格核定各地区的标准化收入和支出，在此基础上实行规范化的财政转移支付制度，逐步实现各地区公共服务的均等化。
2．改革现行收费管理制度，从根本上遏制乱收费，理顺政府、企业、个人之间的分配关系。具体做法是：(1)通过将部分具有税收特征的收费，用相应的税收取代，进一步完善税制。(2)通过把一部分非政府性收费转为经营性收费，界定和规范政府行为。(3)通过取消大量不合理、不合法收费，进一步规范政府收入分配行为。(4)对保留的少量政府收费，实施规范化财政管理，加强人大监督和社会监督。
(三)建立规范的政府间财政转移支付制度
完善转移支付制度是完善分税制财政体制的核心内容。完善转移支付制度的基本途径，首先是进一步明确转移支付的目标模式，而后通过增量与存量同时并举的微调向目标模式逼近，并适时推进省以下财政转移支付制度建设。
1．目标模式的选择。现行分税制同时存在存量调节与增量调节两条转移支付系统。存量调节就是为维护既得利益而设置的双向转移支付，自上而下的有税收返还、体制补助、结算补助等，自下而上的即地方上解。规范转移支付制度，要求逐步减少直至消除以“基数法”为依据的为维护既得利益的转移支付，过渡到按客观因素测定标准收入和标准支出的转移支付制度。规范的转移支付制度有两种可供选择的模式：一是单一的纵向转移支付；二是纵向转移和横向转移的混合模式。中国一向是采取单一纵向转移模式，既可以均衡公共服务水平也可以体现中央的政策意图。但纵向转移的前提是中央收入居主导地位，要求中央有足以实现均衡目标的财力。
由于中央对地方的“税收返还”不仅存量不减，而且随着地方“两税”的增长而增长；而中央从增量中集中的财力虽然也增长，但是有限。因此，不动存量而仅靠中央从增量收入中拿出一部分进行纵向转移支付，范围和力度有限，最终不可能实现既定目标。正是在这种背景下，有人提出了横向转移模式的设想。横向转移就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付，通过横向转移改变地区间既得利益格局，以实现地区间公共服务水平的均衡。但是，横向转移对中国来说没有任何实践经验，如何设计转移支付公式，如何把握“调富济贫”的分寸，是否会对富裕地区带来负效应以至于影响全国财
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