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从多重跨越到多元共生：中国公共行政价值的基本特征2
[摘要]
公共价值选择的社会支持构成其基本的社会基础，其中包括公民对公共行政价值的认可，城市与乡村规模是否有利于价值的实现，人口总量是否过剩与人口重心是否偏移，不同民族之间的融合程度，社会可提供的有效公务人员数目等。公民对公共价值的认可取决于公民对公共事务的参与意识和公民自身素质的高低，当大多数的公民不愿或者不屑于公共行政制定的价值目标、漠视公共行政价值目标的实质时，公共价值目标失去意义。当代中国公民对公共...
公共价值选择的社会支持构成其基本的社会基础，其中包括公民对公共行政价值的认可，城市与乡村规模是否有利于价值的实现，人口总量是否过剩与人口重心是否偏移，不同民族之间的融合程度，社会可提供的有效公务人员数目等。公民对公共价值的认可取决于公民对公共事务的参与意识和公民自身素质的高低，当大多数的公民不愿或者不屑于公共行政制定的价值目标、漠视公共行政价值目标的实质时，公共价值目标失去意义。当代中国公民对公共价值的判断、认可表现出极大的不平衡性，沿海地区与内陆地区有差异，城市与乡村有差异，多民族聚居地与汉民族之间有差异，老少边穷地区与发达地区有差异。最为明显的例证是公共管理倡导的村民自治与社区自治始终无法实现目标，纳税人始终把应缴的税收看作政府强加的负担。城市与乡村的规模实质上表现为城市与乡村数量上的比例关系，城市、城镇偏少，城市化水平不高，乡村规模过大而不规范，使得公共管理的价值定位不明确。另外，人口总量过剩和人口重心向东南沿海地区偏移，整个社会提供的公务人员在质量和数量上的问题都使得公共价值的选择不能按照一般原则进行。
公共财政基础主要是指政府的经济能力是否可以为公共价值目标的实现提供资金上的支持。中国的GDP增长速度在世界范围内属于较高的，外汇储备达到1800亿美元，仅次于日本居世界第二位。但由于公共财政基数偏低，财政支持的范围过广，经济增长长期以来主要依靠内需来拉动，所以，用于公共管理方面的财政支出并不能保证，还必须依靠必要的内债发行和外债吸引来完成，这样政府成了最大的债权人，只能在公共价值目标的制定上通过接受一些苛刻的条件来实现。目前，正在实施的南水北调、西气东送、西电东送工程及西部地区的山川秀美工程、青藏铁路工程虽说是可以提升政府公共管理能力，体现公共行政的价值，但给予公共财政方面的压力是不可忽视的。
可以看出，中国公共行政确立的基础的确不同于西方国家，我们的基础是初级的，不稳定的，包含着多种可变因素。而西方国家在一百多年的公共管理实践中建立的价值基础是相对稳定的，是能够支持其价值目标实现的。
根据前边所述，参照西方国家公共行政范式适度模仿企业范式并深受工业革命影响的状况，中国公共行政价值的确立仍就与中国工业社会发展现状密不可分，工业社会发展的基本历程始终影响和制约着公共价值的选择。
中国工业化进程是一个较慢的过程，由于发展速度不均衡，中国社会的发展正在经历多重跨越和多元共生的状态。传统的中国政府是在经过变革之后才被取代的，真正形成现代理念的政府是在20世纪的一百年里，其中，后五十年比前五十年更为重要。
当代中国公共行政面临的是社会形态多重跨越与共存的时期，农业社会、工业社会和信息化时代的特征一并显现。农业社会的任务没有完成，低效农业，广种薄收，粗放经营，大量的农业生产劳动依靠手工生产来完成。以城市为主体的工业生产依旧处于初级阶段，完整的工业体系刚刚建立，但生产水平和生产技术落后，传统工业改造和技术革新任务繁重。与此同时，与电子信息技术为代表的信息化时代又对我们提出了严峻的挑战，信息技术、生物技术、材料力学等高科技对公共管理提出了新的问题。中国公共行政既要跨越农业社会的低级水平，又要完成工业社会的生产任务，同时又必须应对信息化时代的全球性挑战。这种共生状态下，公共行政的价值选择就不可能是单一的和单向的。
中国的市场经济创造了新型的社会关系，使得一些传统的价值观念遭到抛弃，市场经济提出的新要求必须有新的价值来实现。选择适合中国公共行政状态、适合市场经济要求的行政价值就是一种必然。
由此，中国公共行政价值的选择必须是多元的和复杂的。多元性不仅表现在内容的丰富与完整上，而且表现在它的多层次性和多阶段性。复杂性不仅表现在选择过程的艰难和对相关因素识别、准确把握上，而且表现在对价值实质的判断与价值之间关系的确立上。
三、多重跨越与共生是中国公共行政价值的核心特征
库恩开启的范式理论提供了一个新的视野，公共行政的范式通常被认为有三种形式或者两种形式：即政党领袖范式、官僚制范式、企业型政府范式[1]；或者，官僚化与治道变革。公共行政范式与价值之间的关系可以认为是范式决定价值选择，公共价值选择可以提高行政范式的质量。20世纪中国公共行政是一个多元范式并存的状态，公共行政范式的多元性决定着公共行政价值选择。虽然同西方国家行政范式发展的轨迹不同，但中国公共行政的基本范式正在经历和已经进入官僚化和治道变革阶段。官僚化的特性普遍存在，治道变革所包含的许多原则和政策建议，如企业家精神的政府、在公共领域引入半市场竞争、以公共企业组织来替代高度垄断的官僚组织来提供公共服务、从集权走向分权、强调多样化的自主发展等特性也普遍存在。
因此，中国公共行政价值的多元跨越与共生也成为必然。多元跨越的含义是指在公共管理中，公共行政价值并非按照一种价值一种范式的对应关系存在，其发展变化也非阶段性前进，而是多种内容同时出现在几种范式并存的时代，强调的是其动态变化过程。多元共生的含义是指公共行政的多元价值依据一定的原则，按照一定的层次关系共同存在，强调的是静态存在状态。中国公共行政多元跨越与并存的价值不仅包括从威尔逊提出的效率价值到后来的公正价值，新公共行政重视的社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感（通常被概括为公平价值与民主价值）等，而且包括科学性、自由与廉洁。从本质上讲，中国公共行政所需要的这些价值并不能完全从西方公共行政的价值中简单译介、照搬与模仿，更重要的是必须进行必要的本土化研究与应用，以达到价值目标实现过程中路径的正确。
对于行政价值的客体而言，它们在内容上是丰富和完整的，实现这些价值，中国公共行政的基本任务就可以完成。但同时，这些价值所针对的目标并不是一次性可以实现的，对于中国公共行政所面临不同的发展阶段来说，这些价值仍旧具有多层次性和多阶段性。它们同时存在与当代中国政府管理过程中，分别要应对中国社会多元化对公共行政的挑战，
从价值主体看，这些价值的存在也是复杂的。实现每一价值的途径不同，影响每一价值的因素不同。是选择更多的市场更小的政府还是选择有限的市场与有限的政府，选择过程艰难。另一方面也表现在对价值实质的判断与价值之间关系的确立上，同一价值面对不同的背景结果不同，这就要求在价值目标的追求上不能用同一标准要求。在共存状态下，价值之间会呈现出交叉、重复的关系，这就增加了对价值实质意义的准确判断。
丰富与完整，多层次性与多阶段性，复杂与有效选择，交叉重复与准确判断构成了中国公共行政价值多重跨越、共生的特性，实质上也决定了中国政府管理、政府机构改革的艰难。市场经济创造了新型的社会关系，并提出了这种多重价值要求。当然，在前市场经济社会，集权主义政治模式下的“公共行政”具有个性化的特征，公共行政价值要求是寄托在具体的个人所代表的权威之上的，以致于价值的期望者与价值的供给者之间的不平等也表现为人与人之间的不平等。现代公共行政告别了传统行政模式的人格化，行政权威是制度的权威和体制的权威，更是法治的权威，人与公共领域中的机构之间的关系也变得平等起来，成为实现一切价值必要前提。也正是由于这一点，现代公共行政可以使多重价值的要求得到真正的实现。
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