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从多重跨越到多元共生：中国公共行政价值的基本特征
[摘要]
摘 要：西方公共行政在一百年的发展历史中，西方社会形态的线性演进与公共价值的单向突进构成西方国家公共行政的基本特征。进入20世纪，由于中国社会推进过程中多元社会并存的复杂性，因此，中国公共行政价值的确立不仅是跳跃性的，而且多重价值跨越与共生，并从本质上深刻影响了公共行政的价值判断与取向，因此，多重跨越与共生是一个相当长的时期内中国公共行政价值的核心特征
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摘 要：西方公共行政在一百年的发展历史中，西方社会形态的线性演进与公共价值的单向突进构成西方国家公共行政的基本特征。进入20世纪，由于中国社会推进过程中多元社会并存的复杂性，因此，中国公共行政价值的确立不仅是跳跃性的，而且多重价值跨越与共生，并从本质上深刻影响了公共行政的价值判断与取向，因此，多重跨越与共生是一个相当长的时期内中国公共行政价值的核心特征
关键词：公共价值；基础与选择；多元与共生
一、 西方社会形态的线性演进与公共价值的单向突进
价值问题是哲学的基本命题，也是其它社会科学探讨的普遍话题。对于倡导新公共管理运动的公共行政管理理论来说，价值问题的研究伴随着从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次范式转换时期，不仅对西方公共行政管理显示出重要性，而且对大量的依靠理论借鉴进行本土化研究并且努力建立自己理论体系的国家——特别是像中国这样开始进入公共行政管理理性化阶段的国家更为重要。
这里，价值的判断已经不再停留在简单的过程分析之中，而是开始了更为重要的对其生成背景、存在状态的研究阶段。一般意义上看，国内的研究者普遍认为西方公共行政价值的演变经历了三个时期：其一，效率至上的传统时期；其二，公平为主的新公共行政时期；其三，市场化为主的新公共管理时期[1]。虽然学者们普遍认为“在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法性而言，它们之间没有拔河赛”[2]，但事实上，我们认为西方公共行政价值的选择绝不是孤立的，它始终没有脱离工业革命基本进程的影响，与工业革命的发展状态、与不同时期的经济背景密切相关。不同时期的价值选择始终与不同时期的工业化水平联系。西方公共行政对自身价值的选择每一次侧重点并不相同，呈现出单向性，每一次选择的结果基本上是以一种独立的状态存在并以自身的工业发展背景密切关联。
效率至上主义的源头可以追朔到伍德罗·威尔逊及其《行政之研究》一文，与工业革命初级阶段的催生作用不可分，期间不可忽视的是泰勒科学管理思想的深刻影响。应该注意的是工业革命初期阶段的生产要素、基本特征决定了整个社会的效率观念。也就是说，效率观念适应了工业革命初期阶段社会、企业、公共行政及其公民个体的所有要求。这一时期，政府对经济利益的苛求与企业对经济利益的苛求同等重要，它们一同为摆脱经济困境而把追求经济效率放在首位，并且为了实现效率目标，忽视了对其他价值的关注。这里，效率成为衡量企业组织、政府组织绩效的唯一标尺，公共行政中的所有公务人员成了实现效率目标的工具，人的个性因素和事实上的客观因素被忽略。
社会公平价值的源泉有两个：其一、工业革命进入新的阶段，以机械化生产、计算机技术、电子技术、航天技术为代表的整个社会工业化水平的普遍提高，企业管理中的民主思想、公平分配思想膨胀，公共行政与企业在价值上的相互参照关系以公共行政从自身特征和社会需要入手寻找价值目标而宣告结束。其二、肇始于汉密尔顿、杰佛逊等人的民主行政理论经过达尔（R.A.Dahl）、瓦尔多（D.Waldo）的进一步阐述，即经过第一次密鲁布诺克会议，形成了社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感等价值观，其内容包含了民主价值观的内容，及至弗雷克里克森的《新公共行政学》，便较为成熟地提出了以公平为核心的基本价值。公平价值对效率价值的许多方面提出了质疑，其主要原因是公共行政管理回到了以自身价值为主体的地位。从宏观上看，对公共行政与政治关系的研究大大超过了对公共行政与企业关系的研究，并以此形成新公共行政时期行政价值的基本特征。
新公共管理的基本历程包括了西方国家公共行政改革运动的全过程，涉及英国、澳大利亚、新西兰、美国、荷兰、法国等国家。新公共管理的基本要点是大规模的私有化和公共行政绩效测评，并以专门的半自治性的“执行局”为主体，其基本价值被概括为市场化、私有化和企业化。从本质上看，仍旧是民主、公平价值的深化，1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议证明了这一点。技术进步虽然被忽视，但实际上工业革命所带来的技术变化还是影响了这一价值的选择，“公共事业和私营企业的管理，在所有不重要的方面都是相同的”[1]，正是这种相同性与相似性，私营企业管理所获得的技术支持——网络技术、生物技术、电子计算机技术等同样成为公共管理中价值选择的依据。同样的思想还可以这样表述，即工业革命后期的信息化时代所产生的高技术和由此形成的新理念从根本上影响了西方公共行政价值的确立。
最大化追求经济利益和工业革命从初级技术阶段到高级技术阶段的发展使得西方公共行政经济职能凸现并始终成为近一百年来凌驾于其它职能之上的权威职能。由此，西方公共行政的价值表现出这样的特点：（1）、西方公共行政价值的确立与工业革命的催生不可分，不同的工业化水平从本质上影响了不同时期公共行政价值的确立。（2）、西方公共行政价值的确立与西方社会形态的单元推进不可分，即与资本主义发展的不同时期的要求密切相关。（3）、公共价值的确立始终以公共行政范式对企业范式的模仿为基本前提。（4）、公共行政价值的变迁总是呈现出单一的发展轨迹，表现出一种线性的发展过程。（5）、当代西方公共价值的超越社会原则，即被不同形态、不同政治制度的政府学习、借鉴、接受和认可。
二、中国社会形态的多元共生深刻影响公共行政的价值判断与取向
中国公共行政价值的确立不同与西方，其主要原因有二，一是中国公共行政价值确立的基础不同与西方，二是中国工业社会发展过程中出现多元社会形态并存的情况，并从本质上影响和制约中国公共行政价值的选择。
中国公共行政价值确立的基础包括制度基础、技术基础、社会基础和公共财政基础四个方面。从制度基础分析，影响公共行政价值确定的基本制度包括社会制度、政治制度、文化制度和现行经济制度。制度从根本上限制了价值选择的自由。不同的社会制度所决定的公共行政的责任不同，由此，公共行政的价值追求显然不同。社会主义的选择与资本主义的选择是一种社会制度的选择，这种选择从传统意义上讲，使得社会主义国家的公共行政比资本主义国家的公共行政有了更多的负担。政治制度从本质上规定了公共行政在一个国家政治中的地位，决定了公共行政体制，公共行政的运做方式，公共行政如何分享权力等等，由此，公共政策选择，公共价值的实现方式受到了政治制度的制约。文化制度不直接影响公共行政价值的选择，但其中所包含的人们的生存理念、文化习俗、社会风尚等依然对公共价值的选择有一定的影响。在四种基本制度中，现行经济制度对公共价值选择的影响最为直接，现行经济制度往往取决于更多的是政府还是更多的是市场，是公共行政管制下的经济制度还是市场控制下的经济制度，对于公共领域的管理来说非常重要。一切经济制度的结果都可以体现在经济效益上，而公共行政运做是否良性，经济职能的发挥、经济效益的好坏同样是一种衡量标准。这样，选择一种经济制度必然选择相应的公共行政价值与之对应。
从技术基础分析，工业革命为先导的科学技术革新始终是当代中国社会发展的动力，每一次科学技术革命不仅改变人们的传统观念，而且是整个社会获得巨大的发展资源。政府公共管理正是在适应不同的技术挑战中完成自己的一次次使命，技术成为影响公共管理方式方法的主要成份。落后的技术必然导致落后的公共政策选择，先进的技术势必造成政府改变选择方向。当科学技术革命突飞猛进，各个领域的技术成果层出不穷时，公共价值的选择便呈现出多元的色彩。中国公共管理的技术基础并不理想，地域的差别、行业的差别所导致的科学技术发展不平衡成为公共价值普遍性实现的最大障碍。先进技术与落后技术并存的现实使得信息传输手段，决策方式、领导艺术和公共管理水平始终是一种参差不齐的状态，进而导致公共价值选择表现出既多元又复杂的特性。
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